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根据《杭州市人民政府地方性法规案和规章制定办法》（市政府令第309号）的规定和《杭州市司法局关于开展规章立法后评估工作的通知》（杭司[2022]15号）的要求，杭州市城管局、杭州市建委作为责任单位，以《杭州排水管理办法》（市政府令第314号）为评估对象，组织了本次立法后评估工作。具体工作由市城管局下属杭州市城市水设施和河道保护管理中心负责。

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为贯彻落实《办法》，杭州市和部分城区相关职能部门制定了相关配套规定。除《办法》所要求的配套文件基本得到落实外，相关职能部门还根据实际管理的需要制定了其他相关规范。  

在市级职能部门层面，杭州市住房保障和房产管理局制定发布了《杭州市住宅小区排水设施长效管理实施办法》，杭州市城管局制定发布了《杭州市排水户申领排水许可证管理办法》《主城区排水用户排水许可及进网水质检测监管工作方案》等文件。

各区、县（市）层面，淳安县配套出台了《关于加强千岛湖镇城区排水设施运维管理的实施意见（试行）》，从明确运维主体、运维模式、责任划分、考核监管四个方面规范城区排水设施运维管理工作，还出台了《关于加强建设工程排水设施项目管理的通知》，对凡是办理施工许可证的淳安县域内建设项目，严把审批建设验收等关口；拱墅区出台了《拱墅区排水养护有限空间作业审批制度》《拱墅区排水行业安全生产管理制度》《排水行业有限空间事故防范措施方案》等排水管理规范文件，区城管局还配套制定《拱墅区排水设施长效管理考核办法》及《排水设施长效管理月度考核细则》《拱墅区城市内涝治理系统化实施方案》等管理办法，科学制定养护计划，为排水设施管理保驾护航；临安区制定了《杭州市临安区城镇污水处理工作考核办法》《临安区住宅小区排水设施长效管理办法》等文件，为配合《办法》所体现的“城乡统筹”原则，还出台了《临安区农村生活污水处理设施运行维护管理工作考核办法》；余杭区制定了《杭州市余杭区良渚组团排水专项规划——污水篇》（2020.4）及《杭州市余杭区余杭组团及瓶窑组团排水专项规划——污水篇》（2020.4）《余杭区供排水体制改革实施细则》。上述文件的制定有助于进一步细化工作内容，规范和指导工作流程，促进和保障《办法》的落实，其实施过程中所反映的成效和问题还可为后续工作提供参考。

（二）主要规定的落实情况

1.排水规划和建设

排水规划和建设基本上依规执行，市城管局等部门共同编制完成“两项规划”和“六项专题研究”，进一步完善城镇污水处理系统。各区、县（市）分别采取因地制宜措施予以落实。例如：淳安县在方案审批阶段，严格把控新建项目方案审批；在项目建设阶段，县建设工程质量安全监督站及时介入，加强对新建项目室外配套管网施工过程质量监管。新建、改建、扩建道路、桥梁等市政设施能够按照《办法》的要求，与公共排水设施的建设计划相衔接，同步建设公共排水设施。

排水许可证制度已全面落实。2019年以来共发放11035本排水许可证，加大对排水用户的批后监管力度，累计完成了725家重点排水用户3381家次污水水质监测，向197家水质超标重点用户发放了352家次整改通知书，配合执法部门对严重超标的重点排水用户进行依法查处。调研结果显示，排水许可证申领和排水管理方面的行政流程和政府部门权责总体合理明晰。在面向排水户的问卷调研中，大多数被调研者（309人，占比84.43%）认为排水许可证申领和排水管理方面的行政流程和政府部门权责合理、明晰。在面向物业服务企业的问卷调研中，64.66%的被调研者（150人）认为排水许可证申领和排水管理方面的行政流程和政府部门权责合理、明晰，29.74%的被调研者（69人）认为基本合理、明晰。

《办法》第十四、十五条规定，在某些情形下，应当由产权单位、经营管理单位或者物业服务企业为排水户统一申请领取排水许可证，并对排水户的排水行为负责。面向物业服务企业的问卷调研结果显示，绝大部分被调研者（94.83%，220人）都表示其单位会为服务项目内的排水户统一申领排水许可证，仅5.17%（12人）表示不会为排水户统一申领；高达90.09%的被调研者（209人）认为由物业公司为排水户统一申领排水许可证是合理的。被调研者对由物业公司对排水户的排水行为负责这一制度也表示认可，有87.93%的被调研者（204人）认为，在物业公司为其服务项目内的排水户统一申请领取排水许可证的情况下由物业公司对排水户的排水行为负责是合理的。

在批后监管方面，杭州市城管局制定了《主城区排水用户排水许可及进网水质检测监管工作方案》，委托第三方检测机构开展主城区工业、医院等重点排水用户水质检测，同时督促各城区开展辖区内排水用户的水质检测；组织各城区对近2200家纳管工业企业开展排查，目前无工业废水影响污水处理厂运行和出水水质情况，污水处理厂运行正常；在“厂-站-网”一体化运维基础上，进一步强化污水管道巡查、检测工作，做到主城区污水管网每月巡视全覆盖，在建工地每周巡视全覆盖，5年污水管道结构性检测全覆盖，2019年至今，共计完成污水管网巡查约5.6万公里，巡查发现在建工地违章排水事件187起，完成管道结构性检测687.08公里；同时，以“四表一图”为排查要求，完成主城区97个单元区块、5000余公里管网、2000余个河道排出口调查，发现问题8000余个，为全面提升进网水质浓度，推进“污水零直排区”建设，提供助力。

根据国务院相关规定和《办法》第八条，关于海绵城市建设的要求在各区、县（市）都得到较好的落实，例如：在各部门审批中严格落实海绵内容，将海绵城市相关内容纳入规划选址意见、许可条件、发改批复、节能审查等审批意见中；结合地形地貌和降水条件，将项目开发与海绵建设有机融合，采用雨水花园、人工湿地、海绵城市、种子计划等技术，优先使用透水性材料；结合海绵城市建设要求，在地块项目初步设计方案审查时，地块项目雨水管道要求接市政道路雨水排放系统，不得直接排入河道；建议建设单位在城市道路的非机动车道、人行道、城市公共广场和户外公共停车场使用透水材料；协助住建等职能部门严格按照海绵城市要求建设公园等涉绿工程；涉河项目需按规定进行涉河审批通过后方可施工；涉河项目管理严格遵循建管衔接制度相关要求，从初设审查到行政审批到批后监管再到恢复验收安排相关人员全程跟踪管理。

《办法》第五条要求市城市管理行政主管部门和区、县（市）排水主管部门应当加强排水管理信息系统建设，建立城镇内涝和排水信息共享机制，实现排水管理的信息化、智慧化。市城管局根据《办法》，围绕排水管理重心下移及精细化管理要求，结合“污水零直排区”创建情况，综合涉水大数据，构建数字驾驶舱，逐步实现智慧化管理。各城区在市城管局的指导下，也先后建立街道（社区）排水管理智慧化平台，有效推进数字智治，提升排水管网智慧化监管水平。 

《办法》第十一条规定：“城镇规划区内新建住宅的阳台（平台）应当按照要求设置污水管道，并纳入污水管网。现有城镇住宅的阳台（平台）未设置污水管道的，区、县（市）人民政府应当制定改造计划，逐步增设污水管道。”

结合省厅“污水零直排区”建设年度目标任务要求，杭州市城管局督促各城区严格按照“雨污彻底分流，污水规范纳管”原则及“污水零直排区”创建标准开展相关建设工作，至2021年9月底，在市治水办的牵头下全市已有2590个生活小区完成“污水零直排区”建设。结合近几年“污水零直排区”建设经验，编制出台省级标准《城镇雨污分流改造技术规程》，为更好推进全省雨污分流工作提供技术指导。目前，通过雨污分流等项目实施，减少非污水进入污水系统，已有效提升进厂污水污染物浓度指标。截至10月底，我市（市本级）污水处理厂进水平均BOD浓度122.07mg/l，超出年度目标（110mg/l）。各区、县（市）按照《办法》的规定，全面落实雨水、污水分流设施的建设和改造，并对雨污分流排放的执行情况加强巡查和监管。例如，将住宅阳台（平台）污水接管情况纳入五水共治污水零直排考核要求；要求居住区的自建排水设施，由物业服务企业按照约定实施维护管理，未实行物业管理的城镇老旧居住区的排水设施，由所在地的街道办事处、乡（镇）人民政府负责维护管理。

问卷调研结果也显示，雨污分流工作已获得较好的落实和支持。根据面向社会公众的问卷调研反馈，在污水管道设置方面，针对“您家住宅的阳台（平台）是否设置污水管道，并纳入污水管网”的问题（详见图四），有303人选择“是”，占总人数的75.75%；63人选择“不清楚”，占15.75%；仅有34人选择“否”，占8.4%。针对“若您家城镇住宅的阳台（平台）尚未设置污水管道的，您是否愿意配合区、县（市）人民政府制定的改造计划，逐步增设污水管道”的问题（详见图五），有358人表示“愿意”，占总人数的89.5%；有39人表示“不一定，看具体改造计划是否合理”，占9.75%；仅有3人表示“不愿意”，占0.75%。在雨、污水分别排放方面（详见图六），73.75%的被调研者（295人）表示知道其家中哪些水应当排入污水管道，27.5%的被调研者（110人）表示“知道一些，但不完全清楚”，仅3%的被调研者（12人）表示不知道。并且（详见图七），92%的被调研者（368人）愿意按照规定将不同的水排入相对应的不同管道，仅6%的被调研者表示“不愿意，看是否方便或是否符合装修需求”，表示不愿意的被调研者更少，仅8人，占2%。在面向排水户的问卷调研中（详见图八），96.45%的被调研者（353人）表示已执行雨污分流排放制度，3.28%（12人）表示不清楚，仅有0.27%（1人）表示未执行。

根据《浙江省“污水零直排区”建设行动方案》《杭州市“污水零直排区”建设行动方案》要求，杭州市城管局紧紧围绕年度目标，持续推进主城区生活小区“污水零直排区”建设，2021年在原定254个省定任务生活小区的基础上，超额督促指导城区新排摸生活小区数46个。

市城管局和各区、县（市）依照《办法》规定，对排水户的污水处理和排放行为进行监管。例如：牵头八小行业各行业主管部门进行监督管理；从事餐饮、机动车清洗和维修、建筑施工、建材冲洗、美容美发等产生油脂、泥砂、毛发等污染物的排水单位和个人，应当配建油水分离装置、泥砂沉淀池、毛发收集装置等污水预处理设施，并保持设施正常运行；积极巡查、抽检，对不符合规定要求的，要求排水户采取措施，限期整改。

面向排水户的问卷调研结果也体现了政府有关主管部门对污水处理和排放的有力监管（详见图九）。其中，94.26%的被调研者（345人）表示政府有关主管部门有通过巡查、抽检等方式对其排水行为进行监督，86.07%（315人）表示政府有关主管部门有委托排水检测机构其排放污水的水质和水量进行监测。

《办法》第十八条规定：“自建排水设施需要连接公共排水设施排水的，建设单位应当到区、县（市）排水主管部门办理接管手续。”这一手续的办理已全面开展，并在部分区、县（市）（如建德市）进驻行政服务中心。从办理效果看，大部分自建单位能够及时办理接管手续。以拱墅区为例，老项目在办理排水许可时，接管手续和排水许可手续统一办理；大部分新建项目能够在项目开工前或者排水设施施工阶段办理接管手续；2020年、2021年分别办理接管手续757件、134件，2022年至今已办理41件。

《办法》第十九条规定了不同产权的排水设施的维护主体，其中公共排水设施由市城市管理行政主管部门和区、县（市）排水主管部门按照职责分工负责维护管理，已建成尚未移交的，由建设单位负责维护管理；自建排水设施由产权人负责维护；居住区的自建排水设施，由业主负责维护管理或者由其委托的物业服务企业按照约定实施维护管理；未实行物业管理的城镇老旧居住区的排水设施，由所在地的街道办事处、乡（镇）人民政府负责维护管理或者由其指定的单位负责维护管理；产权人不明或者难以确定维护管理单位的排水设施，由所在地的区、县（市）排水主管部门负责维护管理。

在《办法》实际施行过程中，全市已实行排水设施第三方专业化运行机制，目前主城区污水设施由杭州市水务集团和天创水务有限公司负责特许经营（七格污水处理厂三期、四期、城西污水处理厂及污水提升泵站、主次干管等市属污水设施由市水务集团运行维护，杭州天创水务有限公司负责七格污水处理厂一、二期特许经营项目的运行管理），区管排水设施由各城区通过市场化方式确定专业运维单位。排水主管部门负责日常监管与考核，以及特许经营项目中期评估，提出问题及建议，为政府有效监管提供参考。

就居住区的排水设施维护管理而言，杭州市住房保障和房产管理局还专门针对住宅小区排水设施管理工作制定印发了《杭州市住宅小区排水设施长效管理实施办法》（杭物管办〔2019)4号)，明确了针对业主委托物业服务企业实施共有排水设施维修养护管理的住宅小区，该局负责督促各区、县（市）房管部门指导、监督物业服务企业按物业服务合同约定落实小区排水设施日常巡查、养护、检测、维修等管理工作，并将排水设施的维修维护纳入《杭州市住宅小区物业管理项目实地检查考评表》；针对无物业、社区准物业小区，以属地管理为主，组织协调各部门及街道实施小区排水设施长效管理。同时，强调了相关部门及属地的部门联动和层级协同，以相关法律法规为依据，业主、物业服务企业、专业运维单位以及政府部门、街道社区等主体分工落实管理要求，形成“管理无缝隙、责任全覆盖”的管理格局，从而进一步提升杭州市住宅小区排水设施长效管理水平。

根据《办法》第二十四条规定，因建设工程施工需要拆除、改动公共排水设施的，建设单位应当制定拆除、改动方案，报市城市管理行政主管部门或者区、县（市）排水主管部门审核。在拱墅区、临安区、淳安县，这一审核事项均已进驻行政服务中心。但从实施数目上看，拱墅区2022年度申请及审核数目为0，临安区也暂未接到办理申请。

《办法》第二十五条规定了禁止从事的十一项危及公共排水设施安全的活动。调研中暂未发现存在危及公共排水设施安全的活动。面向社会公众的调研问卷也显示，社会公众对《办法》第二十五条所规定的禁止从事危及公共排水设施安全的活动了解程度较好。绝大多数被调研者都能够知道哪些活动是被禁止的（详见图十）。相对较为陌生的是“覆盖检查井、阀门等设置”和“其他损害、侵占排水设施的行为”，即使如此，知道禁止“覆盖检查井、阀门等设置”（《办法》第二十五条第（九）项）的被调研者达到了78.25%（313人），知道禁止“其他损害、侵占排水设施的行为” （《办法》第二十五条第（十一）项）的达到78%（312人），已经占了较高的比例。而知道禁止《办法》第二十五条其他各项行为的被调研者达到了更高比例。

《办法》第二十六、二十七条规定了暴雨内涝的预警和应急、汛期前全面检查、易涝区的治理、防汛要求的落实、汛期或发生特殊情况时统一调度等措施。对此，各区、县（市）都高度重视相关防汛防涝工作，例如：成立内涝治理工作专班统一协调联动、调度落实，按照职责分工积极担当，积极开展自查自改，形成多领域、多专业、全域性、系统性共同治理格局；对排水现状及问题进行全面分析，制定系统化治理措施，严格按照方案要求扎实推进内涝治理各项工作；在汛前安排检查防汛设施运行情况和物资储备情况，定期对排涝水泵车、水泵等物资进行保养和维修，确保汛期能够正常使用；汛期根据气象台发布的气象预警信息，按照防汛预案进行人员组织和防汛物资调配；针对易涝积水点，落实“一点一方案”，安排专人、水泵定点值守；针对汛期出现的积水点位，事后及时对积水原因进行分析梳理并进行针对性的整改。

社会公众对《办法》实行以来杭州市的防汛防涝效果有较强的感知（详见图十一）。面向社会公众的调研问卷显示，认为“有明显改善”的有306人，占被调研者总人数的76.5%；认为“略有改善”的有68人，占17%；表示“不清楚”的有22人，占5.5%；认为“没有改善”仅有4人，占1%。

同时，社会公众、排水户对防汛防涝的支持意愿也较强。根据面向社会公众的调研问卷的反馈情况（详见图十二），有92.25%的被调研者（369人）表示在汛期或者发生特殊情况时，愿意服从防汛指挥机构和市城市管理行政主管部门及区、县（市）排水主管部门的统一调度，按照要求排水；6.5%的被调研者（26人）表示“不一定，看具体调度要求是否合理”；仅有1.25%的被调研者（5人）表示不愿意。根据面向排水户的调研问卷的反馈情况（详见图十三），有95.36%的被调研者（349人）表示在汛期或者发生特殊情况时，愿意服从防汛指挥机构和市城市管理行政主管部门及区、县（市）排水主管部门的统一调度，按照要求排水；4.64%的被调研者（17人）表示“不一定，看具体调度要求是否合理”；并无被调研者表示不愿意。

《办法》中对排水管理要求有效反映了经济社会发展需要，产生了积极的社会和经济效益。《办法》总结归纳了排水管理行业需要提高及规范的要求，为工作落实提供相关依据，对排水行为发挥指导约束作用，有助于进一步提升排水管理的科学性、规范性。《办法》所确立的排水许可在发挥保证公共排水管网和污水处理厂的安全运行方面起到了积极作用，有助于保障公共排水网管的正常运行，排水监测制度也为公共排水管网和污水处理厂的安全运行起到了积极作用。《办法》实施以来，其规定的管理体制已得到基本落实，排水设施管理水平有效提高，排水设施运行通畅，水污染防治和水环境改善得到促进，人居环境有效提升，居民幸福感日益增强。

问卷调研也显示，被调研者对《办法》及其实施工作总体较为满意（详见表一），大多数被调研者认为立法目的实现或基本实现。在面向社会公众的问卷调研中，对《办法》的总体评价为“好”的被调研者达到了84.5%（338人），评价为“一般”的占10.25%（41人），其余5.25%（21人）表示“不清楚”，无人选择“不好”这一选项。对杭州市排水管理工作的总体评价为“好”的被调研者达到了84.75%（339人），评价为“一般”的占10.75%（43人），其余4.5%（18人）表示“不清楚”，无人选择“不好”这一选项。认为立法目的“完全实现”的被调研者占46%（184人），认为“基本实现”的占49%（196人），两者相加已达到95%（380人），剩余被调研者中，4.75%（19人）表示“不清楚”，仅有0.25%（1人）认为立法目的没有实现。此外，高达96.5%的被调研者（386人）认为《办法》或政府部门的排水管理工作已经很完善。在面向排水户的问卷调研中（详见表二），对《办法》的总体评价为“好”的被调研者达到了93.72%（343人），评价为“一般”的占4.1%（15人），其余2.19%（8人）表示“不清楚”，无人选择“不好”这一选项。对杭州市排水管理工作的总体评价为“好”的被调研者达到了93.99%（344人），评价为“一般”的占3.83%（14人），其余2.19%（8人）表示“不清楚”，无人选择“不好”这一选项。认为立法目的“完全实现”的被调研者占63.93%（234人），认为“基本实现”的占31.69%（116人），两者相加已达到95.62%（350人），剩余被调研者中，3.83%（14人）表示“不清楚”，仅有0.55%（2人）认为立法目的没有实现。高达97.54%的被调研者（357人）认为《办法》或政府部门的排水管理工作已经很完善。在面向物业服务企业的问卷调研中（详见表三），对《办法》的总体评价为“好”的被调研者达到了84.91%（197人），评价为“一般”的占11.64%（27人），其余3.45%（8人）表示“不清楚”，无人选择“不好”这一选项。对杭州市排水管理工作的总体评价为“好”的被调研者达到了86.64%（201人），评价为“一般”的占9.91%（23人），其余3.45%（8人）表示“不清楚”，无人选择“不好”这一选项。认为立法目的“完全实现”的被调研者占53.45%（124人），认为“基本实现”的占43.1%（100人），两者相加已达到96.55%（224人），剩余被调研者中，2.59%（6人）表示“不清楚”，仅有0.86%（2人）认为立法目的没有实现。高达93.97%的被调研者（218人）认为《办法》或政府部门的排水管理工作已经很完善。

表一 社会公众对《办法》实施工作总体评价

对《办法》

的总体评价

对杭州市排水管理工作

的总体评价

对立法目的实现程度

的总体评价

好

84.5%

好

84.75%

完全实现

46%

一般

10.25%

一般

10.75%

基本实现

49%

不清楚

5.25%

不清楚

4.5%

不清楚

4.75%

不好

无

不好

无

没有实现

0.25%

表二 排水户对《办法》实施工作总体评价

对《办法》

的总体评价

对杭州市排水管理工作

的总体评价

对立法目的实现程度

的总体评价

好

93.72%

好

93.99%

完全实现

63.93%

一般

4.1%

一般

3.83%

基本实现

31.69%

不清楚

2.19%

不清楚

2.19%

不清楚

3.83%

不好

无

不好

无

没有实现

0.55%

表三 物业服务企业对《办法》实施工作总体评价

对《办法》

的总体评价

对杭州市排水管理工作

的总体评价

对立法目的实现程度

的总体评价

好

84.91%

好

86.64%

完全实现

53.45%

一般

11.64%

一般

9.91%

基本实现

43.1%

不清楚

3.45%

不清楚

3.45%

不清楚

2.59%

不好

无

不好

无

没有实现

0.86%

《中华人民共和国立法法》第八十二条中规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。”《办法》针对的排水管理事项属于城乡建设与管理、环境保护的范围，既是为执行《中华人民共和国水污染防治法》《城镇排水与污水处理条例》《杭州市市政设施管理条例》等的规定需要制定规章的事项，也是本行政区域的具体行政管理事项。此外，《中华人民共和国立法法》第八十二条中还规定：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”杭州市在排水管理方面尚无专门的地方性法规，属于可以先制定地方政府规章的情形，因此，《办法》的制定总体符合《中华人民共和国立法法》规定的立法权限。

《中华人民共和国立法法》第八十三条规定：“国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章的规定，由国务院规定。”据此，国务院制定并公布了《规章制定程序条例》。根据该条例，《办法》制定中依次完成了立项、起草、审查、决定和公布、备案等环节，履行必要的手续，程序合法。

《办法》条款规定了基本概念与职责分工、排水规划和建设、海绵城市建设的相关要求、雨污分流排放制度、公共排水设施的管理界定和登记、排水信息化和智慧化、污水处理和排放、排水设施连接、排水设施维护、排水监督和监测、公共排水设施安全保护范围、拆除和改动公共排水设施、禁止从事危及公共排水设施安全的活动、防汛防涝、农村排水管理等内容，其内容总体上具备上位法依据，有效结合了地方实际，紧密围绕立法目的，基本适应排水管理的实际情况和当前需要，不存在歧视性条款，具有正当性与合理性，契合了海绵城市建设、信息化和数字化、城乡统筹、加强环境保护、促进经济发展等时代需求，体现了公平公正原则。

《办法》与《中华人民共和国水污染防治法》《城镇排水与污水处理条例》《浙江省农村生活污水处理设施管理条例》《浙江省城乡规划条例》《杭州市城乡规划条例》《杭州市市政设施管理条例》《城镇污水排入排水管网许可管理办法》《城市排水监测工作管理规定》等规定直接密切相关，《办法》主要是对该等规定细化落实，与该等规定总体上并无明显冲突。《办法》内容也基本遵循《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》等法律所规定的基础法律制度和规则。但在个别事项上，《办法》与其他法律、法规、规章仍存在不协调之处：

1.《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第十三条规定：“排水户不得有下列危及城镇排水设施安全的行为：（一）向城镇排水设施排放、倾倒剧毒、易燃易爆物质、腐蚀性废液和废渣、有害气体和烹饪油烟等；（二）堵塞城镇排水设施或者向城镇排水设施内排放、倾倒垃圾、渣土、施工泥浆、油脂、污泥等易堵塞物；（三）擅自拆卸、移动和穿凿城镇排水设施；（四）擅自向城镇排水设施加压排放污水。”《办法》第二十五条则规定：“禁止从事下列危及公共排水设施安全的活动：（一）损毁、盗窃排水设施；（二）穿凿、堵塞排水设施；（三）向排水设施排放、倾倒剧毒、易燃易爆、腐蚀性物质；（四）向排水设施排放、倾倒垃圾、渣土、施工泥浆、油烟等废弃物；（五）建设占压排水设施的建筑物、构筑物或者其他设施；（六）从排水设施内截流取水；（七）在排水管道上方种植影响管道安全的深根植物、设置大型户外广告设施基桩等设施；（八）擅自启闭排水设施闸门；（九）覆盖检查井、闸门等设施；（十）擅自向排水设施加压排放污水；（十一）其他损害、侵占排水设施的行为。”尽管《办法》中禁止从事的行为要多于《城镇污水排入排水管网许可管理办法》中的规定，但并未能完全覆盖后者，例如《城镇污水排入排水管网许可管理办法》所禁止的向城镇排水设施排放有害气体、油脂、污泥，擅自拆卸、移动城镇排水设施等行为，都未在《办法》中得到体现。

3.《杭州市市政设施管理条例》第三十六条中规定：“本条例所称城市排水设施包括各类雨水口、雨水管道、污水管道、检查井、排水沟、排水泵站、城市污水处理厂及其附属设施。”《办法》第三条中规定：“本办法所称排水设施，包括雨水管渠、污水管渠、泵站、城镇污水处理厂（站）等及其附属设施。”《办法》的排水设施范围要窄于《杭州市市政设施管理条例》的排水设施范围。

4.根据《浙江省农村生活污水处理设施管理条例》的规定，由乡（镇）人民政府、街道办事处负责污水处理设施的建设改造和日常管理工作，对负有运行维护义务的单位和个人开展日常运行维护工作实施指导和监督（第四条） ，村（居）民委员会应当配合做好污水处理设施建设改造和运行维护相关工作（第六条）。”《浙江省农村生活污水处理设施管理条例》还将污水处理设施分为户内设施和户外设施。其中，村民以及其他向污水处理设施排放污水的单位和个人负责户内处理设施建设、养护和维修。乡镇人民政府负责公共处理设施建设。公共处理设施建设的维修则可以由县（市、区）人民政府决定由乡镇人民政府或者县（市、区）污水处理设施主管部门，通过政府购买服务的方式选择具有相应能力的单位进行运行维护。规模较小、工艺简单、运行维护技术要求较低的公共处理设施，可以由乡镇人民政府委托村集体经济组织进行运行维护（第十三条、第十五条）。而《办法》第三十条则将农村生活污水处理设施按建设资金来源不同区分为政府投资建设的设施和村民集资、村民委员会筹资或者社会捐资建设的设施，分别由所在地的街道办事处、乡（镇）人民政府和村民委员会负责维护管理，后者也可以移交街道办事处、乡（镇）人民政府统一维护管理，街道办事处、乡（镇）人民政府应当采取招标等方式，确定专业单位实施农村生活污水处理设施的维护管理。《办法》与《浙江省农村生活污水处理设施管理条例》在农村污水处理设施的分类、维护管理主体的确定、使用专业维护单位的必要性（应当还是可以）等事项上存在不一致之处。

5.《浙江省农村生活污水处理设施管理条例》第二十三条规定：“从事民宿、餐饮、洗涤、美容美发等经营活动的单位和个人以及从事其他生产经营活动的单位和个人（以下统称排水户）向集中处理设施排放污水的，应当按照国家和省有关规定建设相应的预处理设施，保证排入的污水符合国家和省规定的排入标准，并与乡镇人民政府签订接入协议。接入协议应当明确污水预处理要求、污水排入量、污水处理费用等内容。未签订接入协议的排水户，应当通过自建设施或者委托处置等方式处理污水，不得将生产经营活动产生的污水排入集中处理设施，不得向环境排放超过国家和省规定的排放标准的污水。”《办法》第二十八条中则规定：“在农村地区从事农家乐、民宿等经营活动的，应当设置油水分离装置，并将污水排入农村生活污水处理设施”。《办法》该条款所规范的主体仅明确提及农家乐和民宿，远窄于《浙江省农村生活污水处理设施管理条例》中规定的“从事民宿、餐饮、洗涤、美容美发等经营活动的单位和个人以及从事其他生产经营活动的单位和个人”。同时，《办法》也未涉及《浙江省农村生活污水处理设施管理条例》中规定的排水户与乡镇人民政府之间的接入协议。

   （四）操作性评估

《办法》的各项规范总体上完备、可行，条文明确、具体，程序正当、清晰，具有较强的可操作性。但实践操作中仍存在个别问题。例如，排水工作具体实施中，不仅涉及市级行政管理部门和区级行政管理部门的权限分工，而且还涉及到规划、住建、生态环境、市场监管等多个相关部门的协同以及排水管理所涉的其他相关主体（包括但不限于排水户、排水设施建设单位、维护管理单位等）的配合问题，才能合力推进排水管理。但目前在排水管理中存在一定的职责不明、协同不足现象，造成实践中部分部门将原属于自己的监督管理职责推压给其他管理部门、或执法对象不明、法律责任难以区分的问题。又如，执法实践中可能存在处罚标准不清晰不统一的问题，亟需明确相关部门根据法律、法规和规章制定处罚裁量基准等配套文件的权力。再如，对住宅小区内共用排水设施的维修费用，《办法》并没有明确规定，导致资金保障缺位，在管理实践中难以具体操作。

《办法》的名称、体例符合《规章制定程序条例》的规定，用语简洁、准确，各项概念、表述以及逻辑结构的明晰性、准确性、严密性较好，在实际适用中边界较为清晰、内容较为明确、未发现歧义，能够满足排水运行管理要求。除本报告第二（四）部分中所述的《办法》存在少量与其他规定不一致的定义外，不存在概念范围过宽或过窄的情形。《办法》总体上符合立法的规范性要求。

问卷调研结果也支持了这一结论。在面向社会公众的问卷调研中(详见图十四)，72.25%的被调研者（289人）认为《办法》的规定或政府部门的排水管理要求合理、明晰，20.25%的被调研者（81人）认为“基本合理、明晰”，剩余7.5%的被调研者（30人）表示“不清楚”，并无被调研者选择“不合理、明晰”。在面向排水户的问卷调研中（详见图十五），85.25%的被调研者（312人）认为《办法》的规定或政府部门的排水管理要求合理、明晰，11.2%的被调研者（41人）认为“基本合理、明晰”，剩余3.55%的被调研者（13人）表示“不清楚”，也无被调研者选择“不合理、明晰”。在面向物业服务企业的问卷调研中（详见图十六），67.24%的被调研者（156人）认为《办法》的规定或政府部门的排水管理要求合理、明晰，28.45%的被调研者（66人）认为“基本合理、明晰”，3.88%的被调研者（9人）表示“不清楚”，仅有0.43%的调研者（1人）选择“不合理、明晰”。

《办法》基本涵盖了杭州排水管理各项内容，未发现制度建设、排水设施及排水行为的管理和规范方面等存在明显的立法盲点。但是《办法》中与农村排水管理相关的条款数量较少（仅有三条，即第二十八条至第三十条）、内容较为简单。《浙江省农村生活污水处理设施管理条例》于2019年9月27日由浙江省人民代表大会常务委员会公布，自2020年1月1日起施行，该等日期均在《办法》施行之后。《办法》与《浙江省农村生活污水处理设施管理条例》部分条款存在不一致，且《办法》未能就执行《浙江省农村生活污水处理设施管理条例》所需要进一步规范的事项作出细化规定，从而构成《办法》在现行“城乡统筹”体系下的立法盲点。

（一）评估结论

综合上述意见，我们认为，《办法》施行以来，深入贯彻了习近平生态文明思想和习近平总书记对杭州一系列重要讲话精神，为提升城市水治理能力、巩固“五水共治”成果、有效贯彻落实国家法律法规、理顺排水监管体制、推进排水设施建设、强化排水行为管理、构筑覆盖城乡的排水体系提供了坚实的规范依据和实践基础，总体上适应杭州市排水管理的形势和需求。

在实施绩效方面，《办法》的宣传贯彻情况总体较好，为公民自觉守法、主管部门有效执法夯实了坚固基础；《办法》的主要规定，如排水规划和建设、排水许可和批后监管、海绵城市建设、排水信息化和智慧化、雨污分流制度、污水处理和排放、排水设施连接、排水设施维护、拆除和改动公共排水设施、禁止从事危及公共排水设施安全的活动、防汛防涝等方面的管理措施，已基本获得全面实施；同时，《办法》还有效反映了经济社会发展需要，取得了良好的社会和经济效益。在立法质量方面，《办法》的制定总体符合《中华人民共和国立法法》规定的立法权限，制定程序合法；《办法》各项制度设计和程序的合理性以及《办法》的协调性、可操作性、规范性总体较好，部分领域内体现了杭州特色和工作创新。因此，《办法》总体实施效果良好，应当继续施行。

（二）评估建议

1.尽快提升《办法》效力层级

虽然《办法》总体实施效果良好，但是作为政府规章的《办法》无论从立法层级还是从立法内容上，目前已经难以满足杭州城市排水安全的法治保障需求。

首先，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，必须站在新的高度统筹谋划。党的二十大报告提出，“深入推进环境污染防治”，“统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理，基本消除城市黑臭水体”，让“天更蓝、山更绿、水更清”。同时，二十大报告还指出，应当“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”，使“生态文明制度体系更加健全”，做到 “依法治污”。排水管理作为护蓝增绿和生态环境防治的重要环节，有必要通过法律、法规等层级较高的立法来适配其重要地位，并确立相关的制度基础，完善生态文明制度体系。

其次，杭州城市战略定位变化对排水管理法治保障提出了新要求。杭州在2021年9月被列为特大城市。根据国家标准《室外排水设计标准》，对杭州排水安全要求尤其是城市排水工程的建设标准明显提高。结合党的二十大部署，建设共同富裕幸福杭州需要新理念、新思路、新措施，要求《办法》通过升级立法位阶，在推进排水管理城乡融合和区域协调发展方面有效落实地方战略决策需要，加强城市生态保护和高质量发展的法治保障。

再次，《办法》明显滞后于国家和城市相关政策。近年来，国家在城市排水与污水处理方面出台了许多政策，提出了“排水防涝综合施策”“有机更新”等科学排水新理念和更明确的行动指引。作为国家首批营商环境创新试点城市，《办法》中对于排水管理实践经验特色制度化体现不足，在简化排水许可程序，减轻排水户申请负担，高标准高质量优化杭州营商环境方面，应予以有效制度回应。

第四，《办法》受限于规章立法事项的特定性，难以实现立法引领作用。譬如，《办法》对于常态化疫情背景下排水风险防范应对不足。目前作为政府规章的《办法》难以体现与公安、公卫、经信等部门协同，有效保障疫情期间城镇排水和污水处理安全、平稳，防范城镇排水系统运行风险。

第五，城镇与农村排水管理立法层级不均衡。2019年浙江出台全国首个农村生活污水处理设施管理条例（《浙江省农村生活污水处理设施管理条例》），将农村排水有关的内容提升至地方性法规层级。而在城镇排水方面尚无相应的专门性地方性法规，杭州市的城镇排水管理主要通过《办法》这一地方政府规章进行规制。两者立法发展处于严重失衡状态，需要加大对城镇排水管理的立法建设。

第六，与兄弟省市排水管理立法迅速推进相比，杭州排水管理立法层级偏低，更新步伐明显滞缓。例如，宁波市在2021年7月修订了《宁波市城市排水和再生水利用条例》；广州市在2019年11月修订《广州市排水管理办法》之后，在2022年3月又出台了《广州市排水条例》。相比之下，我市排水管理立法层级偏低，更新步伐滞缓，有必要加快制度创新，增加制度供给。

第七，根据《中华人民共和国立法法》第八十二条规定：“规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”截至本报告出具之时，《办法》实施已超过两年，依法应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

因此，建议尽快在《办法》内容的基础上进行修订完善以制定相应的地方性法规。

2.修订完善《办法》条款的具体建议

（1）明晰分工，合理赋能，增强可操作性

①厘清部门职责分工，强化排水协同管理

排水管理是一个系统工程，需要生态环境、住建、市场监管、卫生等执法等多职能部门和排水管理所涉的其他相关主体（包括但不限于排水户、排水设施建设单位、维护管理单位等）的联动，各司其职，才能做到全过程监管，确保已建成排水体系的有效运转，此外，也需要与道路、交通、电力等其他领域做好职责统筹衔接。建议在《办法》修订中明确各职能部门、相关主体各自的管理界面和职责分工，避免协作事宜与各部门自身职责、规定相冲突，提升《办法》执行效率。

②强化动态管理，细化管理标准

排水管理同时也是一个动态管理过程，因此，需要加强对排水管理部门的动态管理能力建设，包括设立专职部门，加大经费投入和人员保障，明晰执法依据和裁量基准，允许相关部门有权根据法律、法规和规章制定处罚裁量基准等配套文件，以保障排水执法部门管理的合法性、有效性和统一性。

③明确住宅区共用排水设施维修资金来源，落实小区排水管理

建议明确住宅区内共用排水设施维修资金的来源，例如，可借鉴《厦门市排水管理办法》（2022年3月1日起施行）第十九条的规定，明确将住宅项目共用排水设施的维修属于住宅专项维修资金使用范围，有关费用可以按照规定从中列支。

    （2）分别制定城镇和农村排水管理相关规定，消除立法盲点

就《办法》与《浙江省农村生活污水处理设施管理条例》之间的协调性不佳、且存在立法盲点的问题，出于法条体量和上下层级法律体系对应性的考虑，建议不再沿用原有的“城乡统筹”原则，而是将城镇与农村的排水管理分别规定在不同文件中，《办法》仅就城镇排水管理进行规范，规章名称及适用范围相应予以明确界定，即：将农村相关条款从《办法》中剥离，并将《办法》名称相应改为《杭州市城镇排水管理办法》。通过这一处理方式，农村排水管理相关内容的不完善不再成为《办法》本身的立法盲点。